国有企业杠杆率偏高不是一个新话题，但之所以迟迟不能实现去杠杆，概括来说主要有以下四点困难：
1
第一，国有企业的职能过多，背负了额外的负担。这种负担主要体现在三个方面：
一是稳定税收。国有企业贡献了大量的国家税收，其每100元营业收入的纳税额是8.55元，私营企业是3.02元，外资企业是3.03元。国有企业的税赋约为其他企业的2.8倍。
二是稳定就业。国有企业解决的就业人口在1997年达到了总就业人口的73.4%。随着国有企业的改革，该比例逐年下降。截至2014年，这一比例下降到了34.5%，但仍然大于全国就业人口的三分之一，是稳定就业的重要阵地。国有企业创造就业机会的效率实际上要低于私营企业，但是稳定内部就业的压力又迫使国有企业要从事很多非核心业务。例如，武汉钢铁集团公司办养猪场的目的是“充分利用富余的后勤人员，解决职工就业问题，履行社会责任”。因这种原因而形成的资产和负债都不属于主营业务，在对这部分业务去杠杆时更是面临非常大的阻力。
三是稳定投资和GDP。从效率的角度来看，国有企业的投资效率和GDP创造能力并不比私营企业更有效率和优势，相反甚至远逊于私营企业。但在特殊时期，地方政府与国有企业之间更容易达成默契，国有企业因此成了政府部门实施逆周期调控的核心主体。
2
第二，国有资产处置敏感。去杠杆意味着资产和负债两端同时承压。其中，资产端的压力主要体现为国有资产处置比较敏感。一方面，如果处置国有企业资产的过程不顺利，就会出现旧账变新账的问题。这会对国有企业的责任人产生负向激励。另一方面，任何资产处置都对应着沉没成本的流失。沉没成本、估值损失等价值消失成了阻碍国有企业资产处置的重要原因。国有资产流失一直是非常敏感的话题，因处置资产而导致资产变现价值下降，是对国有企业负责人的另一个负向激励。
3
第三，国有银行部门面临较大的损失压力。除了资产端面临阻力，国有企业的负债端也面临巨大压力，因为国有企业的负债主要对应国有银行的资产。国有企业通过处置资产而承受的损失，部分可以通过自身消化，但仍有相当多的部分将传导到国有银行部门，形成不良贷款。当前，大型国有银行在金融监管强化的背景下已经苦不堪言，承受着较大的资本金压力。因此，国有银行部门为了规避不良贷款风险，很难积极配合国有企业去杠杆，地方性城市商业银行更是如此。地方性城商行的客户主要是地方国有企业，地方国有企业又是最近一轮加杠杆的主力。这些地方性银行的抗风险能力本身就较弱，在国有企业去杠杆的过程中，承受的压力尤其大。
4
第四，国有企业去杠杆过于追求效率，反而导致效率下降。根据国发［2016］54号文，降杠杆要充分考虑不同类型行业和企业的杠杆特征，分类施策，有扶有控，不搞“一刀切”。然而在政策落实的过程中，各方都在分类施策的标准中找到对自己有利的解释，从而导致分类处置的结果是“都不用处置”，稳妥有序的初衷产生了效率低下的后果。此外，去杠杆只是一种手段和过程，最终目的是通过降低国有企业杠杆率，促进国有企业改革和提质增效。然而，当前在推动去杠杆的过程中，部分领域和部门把去杠杆从手段变成了目的。目前以“明股实债”形式推动的债转股就是最好的例证。虽然企业通过将债权变更为股权，在名义上降低了杠杆率，但股权要求的回报率往往高于债权利息率，这反而增加了企业的流动性压力。这种去杠杆是典型的本末倒置，无助于推进国有企业改革和提质增效。
